Regionalplanänderung statt Zielabweichung: VGH Kassel konkretisiert Abgrenzung

Der Verwaltungsgerichtshof Kassel hat mit Urteil vom 16.07.2026 (Az. 4 A 610/19) eine wichtige Entscheidung zur Abgrenzung zwischen Ziel-abweichung und Regionalplanänderung getroffen. Das Gericht stellt klar: Die Zielabweichung nach § 6 Abs. 2 ROG ist jedenfalls bei großflächigen und raumbedeutsamen Vorhaben kein Ersatz für eine förmliche Regionalplanänderung.

Der Fall: Logistikzentrum auf 30 Hektar Vorrangfläche für Landwirtschaft

Eine Kommune in Hessen plante die Ansiedlung eines Logistikzentrums auf einer Fläche von ca. 30 Hektar. Die Fläche war im Regionalplan Südhessen 2010 als „Vorrangfläche für die Landwirtschaft" ausgewiesen. Zum Ausgleich sollte eine Gewerbefläche von ca. 14 Hektar als landwirtschaftliche Fläche umgewidmet werden.

Das Regierungspräsidium Darmstadt erteilte eine Zielabweichungsentscheidung nach § 6 Abs. 2 ROG. Der BUND Hessen klagte – und bekam nach einem „Umweg“ über das Bundesverwaltungsgericht, welches das Verfahren an den VGH Kassel zur erneuten Entscheidung zurückverwiesen hatte, dort nun Recht.

Der Rechtsweg: BVerwG gibt Maßstäbe vor

Das VG Gießen hatte die Klage des BUND im Jahr 2019 als unzulässig abgewiesen, der VGH Kassel die dagegen gerichtete Berufung zurückgewiesen. Erst das Bundesverwaltungsgericht hob diese Entscheidung im September 2023 auf und verwies die Sache zurück an den VGH. Es folgte dem VGH Kassel zwar in der Einordnung, dass ein Zielabweichungsbescheid kein tauglicher Klagegegenstand für einen anerkannten Naturschutzverband ist, auch nicht nach den Vorschriften des UmwRG. Es monierte aber, dass der VGH den Sachverhalt nicht dahingehend geprüft habe, ob die erteilte Zielabweichung in Bezug auf die Zulassung des raumbedeutsamen Logistikvorhabens überhaupt das statthafte Instrument war. Denn das Unterlassen einer andernfalls gebotenen Änderung des Regionalplans würde sehr wohl eine Klagebefugnis von anerkannten Naturschutzverbänden nach dem UmwRG begründen.

Es gab dem VGH Kassel für dessen erneute Entscheidung folgende Maßgaben mit auf den Weg:

• Ein Zielabweichungsverfahren ist nur zulässig, wenn die Grundzüge der Planung nicht berührt werden. 
• Das Tatbestandsmerkmal „Grundzüge der Planung" ist im Lichte der SUP-Richtlinie (Art. 3 Abs. 5 der Richtlinie 2001/42/EG) auszulegen.
• Eine Zielabweichung ist anstelle einer Planänderung nur dann zulässig, wenn voraussichtlich erhebliche Umweltauswirkungen ausgeschlossen werden können. 

Die Entscheidung: Grundzüge der Planung berührt

Der VGH Kassel hob die Zielabweichungsentscheidung auf – auch in der ergänzten Fassung vom Juni 2026 mit der nachgeholten SUP-Vorprüfung.

Raumbedeutsames Vorhaben auf spezifisch festgelegtem Standort

Das Gericht stellte fest, dass vorliegend die Grundzüge der Planung berührt werden, weil die Zielabweichung die Änderung eines spezifisch festgelegten Standorts für ein raumbedeutsames Vorhaben betrifft. In solchen Fällen sei eine förmliche Planänderung zwingend.

Die Raumbedeutsamkeit ergab sich vorliegend maßgeblich aus der erheblichen Flächeninanspruchnahme (ca. 30 ha, Gebäude bis 35 m Höhe) und der überörtlichen Funktion (Versorgung des südhessischen Raums, ca. 550 Arbeitsplätze).

Spezifische Zielfestlegung „Vorranggebiet Industrie und Gewerbe"

Die Zielabweichung berührte nach Auffassung des Gerichts das Ziel Z3.4.2-4 des Regionalplans in doppelter Hinsicht: Ein Gewerbegebiet von 30 ha sollte außerhalb der Vorranggebiete ermöglicht werden, zugleich war eine bestehende Gewerbefläche von ca. 14 ha betroffen. Die angestrebte Fläche überschritt auch die Darstellungsgrenze von 5 ha deutlich.

Darüber hinaus äußerte das Gericht Bedenken an der nachgeholten SUP-Vorprüfung, insbesondere hinsichtlich der Methodik und Vollständigkeit der Prüfung.

Was bedeutet das Urteil für die Praxis?

Die Entscheidung hat Signalwirkung für die Planungspraxis bei Gewerbeansiedlungen außerhalb der regionalplanerisch vorgesehenen Flächen:

1. Zielabweichung bei großflächigen Standortentscheidungen kritisch: Ist ein Standort für ein raumbedeutsames Vorhaben bereits konkret festgelegt, sind die Grundzüge der Planung regelmäßig berührt — eine Regionalplanänderung mit Umweltprüfung und Öffentlichkeitsbeteiligung wird dann erforderlich

2. Raumbedeutsamkeit großzügig bejaht: Bereits eine Flächeninanspruchnahme von 30 ha mit überörtlicher Versorgungsfunktion und einer erheblichen Arbeitsplatzwirkung wird die Raumbedeutsamkeit begründet.

3. Sorgfältige SUP-Vorprüfung erforderlich: Das Gericht verlangte dabei eine eigenständige, überschlägige Prüfung aller Kriterien der Anlage 2 zu § 8 ROG; die reine Übernahme von FFH-Prüfungsergebnissen genügt nicht.

4. Flächentausch allein nicht ausreichend: Ein Flächentausch nur auf Ebene eines (Regionalen) Flächennutzungsplans kompensiert die Berührung der Grundzüge der Planung auf Regionalplanebene nicht.

5. Antragsbefugnis von Umweltverbänden: Wird eine erforderliche Regionalplanänderung unterlassen und stattdessen eine Zielabweichung erteilt, begründet dies die Klagebefugnis anerkannter Naturschutzverbände nach § 1 Abs. 1 Satz 2 UmwRG.

Fazit

Das Urteil schärft die Konturen der in der Praxis für solche Fälle beliebten Zielabweichung erheblich. Gerade bei größeren Gewerbeansiedlungen außerhalb der regionalplanerisch vorgesehenen Gebiete empfiehlt sich eine frühzeitige Prüfung, ob ein Zielabweichungsverfahren einen gangbaren Weg darstellt, oder ob das wesentlich aufwändigere, aber rechtssichere Verfahren der Regionalplanänderung die bessere Option darstellt. Sobald Vorhaben bereits auf Raumordnungsebene spezifisch festgelegt sind oder auch sonst raumbedeutsame Ausmaße annehmen, muss regelmäßig eine Änderung des Regionalplans geprüft werden.